[世道仁心］美国总统特朗普突然引用《1930年关税法》第338条，威胁最快于8月19日前，对部分加拿大入口商品加征最高50%关税。由于条文以“他国对美商业构成不公平待遇”为前提，美方自然要提出理据。
美国的指控是加拿大在乳制品、酒类及汽车领域“歧视美国企业”。部分省份禁美国酒上架，以汽车制造相关关税，明显是就美方关税作出的反应。“反制你个反制”却被指不公，有点强词夺理。
然而，对乳品业的指控却是较难打得甩，因为其中反映的，是加美两套制度的碰撞，以及在维持自由贸易框架下，两国政府也必须同时保障业界竞争力的张力。
特朗普并非第一人
特朗普并非第一个对供应管理制度（supply management)不满的美国总统。从1980年代的列根以降，几乎每一任美国总统都对这制度颇有微言。《北美自贸协定》(NAFTA)时期的克林顿，《跨太平洋伙伴协定》(TPP)时期的奥巴马，都把加国乳品视为“市场封闭”的例子。拜登政府更曾两度通过《加美墨协定》争端解决机制，挑战加拿大的配额分配方式。
换言之，这是一场跨越数十年的制度矛盾，特朗普以此发难，可谓意料之中。
一切从防止崩盘开始
要理解加拿大为何始终维持供应管理制度，要回到1960年代的历史背景。当时乳业因供求失衡而陷入困境。市场缺乏有效调节机制，乳价下跌时，农民为维持收入反而增加生产，导致供应过剩、价格进一步下滑，不少农民破产。业界遂要求政府介入，甚至以倾倒牛奶等激烈方式抗议。
供应管理制度正是在这样的背景下建立，透过生产配额、成本导向定价及边境措施三大支柱，稳定市场供需与农民收入。
本质上，该制度是一种管理农业市场结构性风险的工具，而非单纯排斥竞争的保护主义。制度后来延伸至鸡蛋、肉鸡及火鸡等产业，逐渐成为加拿大农业政策的重要一环。
美国用补贴介入业界
与加拿大不同，美国采取自由生产模式，乳业持续扩张，近20年牛奶产量增加约三成，乳牛数目维持逾900万头，但人均鲜奶饮用量却持续下降，市场愈来愈依赖出口吸纳产能。
美国没有用供应管理去保护业界利益，却不等于政府完全不介入。联邦政府长期透过价格支持、收入保险、灾害援助及其他农业计划，向乳业提供数以十亿美元计的政策支持，协助农民应对市场波动。
换言之，美国并非没有干预，而是以补贴代替产量管理，政策工具虽然不同，但也不是完全交由市场决定。这也正是面对美方挑战供应管理时，加方往往指向对方的补贴方案作为反驳的原因。
均为降低农业波动风险
加拿大市场规模虽不大，却消费力高、地理位置邻近，自然成为美国乳业争取的重要目标，而供应管理客明显限制了外国乳品扩大市场份额。
但批评加国供应管理违反自由市场，同样也应审视美国高度依赖公共资源支撑农业的做法。两国采用的只是不同政策工具，目的都是降低农业高度波动带来的风险。
检视两国不同政策工具，也反映出民众对“自由贸易”的理解是否过于简化。
绝对自由又何需签协议？
所谓“自由贸易”，从来都不是毫无规范的“绝对自由”。若真是绝对自由，就根本无须签署自贸协议。
国际间签贸易协议的目的，从消极看，是防止一些国家利用政府力量对别国倾倒产能、干扰市场架构，甚至构成国安风险等恶意行为；从积极看，是借由建立公平框架，让商品和服务在保障本国经济利益的情况下，获得最大交易空间。
改革须平衡多方利益
加拿大回应美方挑战，重点应放在制度功能，而非意识形态。
供应管理是一个政策工具，并非不能改革。改善配额分配、提高透明度、检讨加工商角色，以至适度地进一步开放市场，均属可讨论方向。
真正值得思考的，不是供应管理是否属于“保护主义”，而是加拿大如何在保障农民收入、维持消费者利益与履行国际贸易承诺之间，寻求更符合国家利益的平衡。
文：廖长仁
