[世道仁心］美國總統特朗普突然引用《1930年關稅法》第338條，威脅最快於8月19日前，對部分加拿大入口商品加征最高50%關稅。由於條文以「他國對美商業構成不公平待遇」為前提，美方自然要提出理據。
美國的指控是加拿大在乳製品、酒類及汽車領域「歧視美國企業」。部分省份禁美國酒上架，以汽車製造相關關稅，明顯是就美方關稅作出的反應。「反制你個反制」卻被指不公，有點強詞奪理。
然而，對乳品業的指控卻是較難打得甩，因為其中反映的，是加美兩套制度的碰撞，以及在維持自由貿易框架下，兩國政府也必須同時保障業界競爭力的張力。
特朗普並非第一人
特朗普並非第一個對供應管理制度（supply management)不滿的美國總統。從1980年代的列根以降，幾乎每一任美國總統都對這制度頗有微言。《北美自貿協定》(NAFTA)時期的克林頓，《跨太平洋夥伴協定》(TPP)時期的奧巴馬，都把加國乳品視為「市場封閉」的例子。拜登政府更曾兩度通過《加美墨協定》爭端解決機制，挑戰加拿大的配額分配方式。
換言之，這是一場跨越數十年的制度矛盾，特朗普以此發難，可謂意料之中。
一切從防止崩盤開始
要理解加拿大為何始終維持供應管理制度，要回到1960年代的歷史背景。當時乳業因供求失衡而陷入困境。市場缺乏有效調節機制，乳價下跌時，農民為維持收入反而增加生產，導致供應過剩、價格進一步下滑，不少農民破產。業界遂要求政府介入，甚至以傾倒牛奶等激烈方式抗議。
供應管理制度正是在這樣的背景下建立，透過生產配額、成本導向定價及邊境措施三大支柱，穩定市場供需與農民收入。
本質上，該制度是一種管理農業市場結構性風險的工具，而非單純排斥競爭的保護主義。制度後來延伸至雞蛋、肉雞及火雞等產業，逐漸成為加拿大農業政策的重要一環。
美國用補貼介入業界
與加拿大不同，美國採取自由生產模式，乳業持續擴張，近20年牛奶產量增加約三成，乳牛數目維持逾900萬頭，但人均鮮奶飲用量卻持續下降，市場愈來愈依賴出口吸納產能。
美國沒有用供應管理去保護業界利益，卻不等於政府完全不介入。聯邦政府長期透過價格支持、收入保險、災害援助及其他農業計劃，向乳業提供數以十億美元計的政策支持，協助農民應對市場波動。
換言之，美國並非沒有干預，而是以補貼代替產量管理，政策工具雖然不同，但也不是完全交由市場決定。這也正是面對美方挑戰供應管理時，加方往往指向對方的補貼方案作為反駁的原因。
均為降低農業波動風險
加拿大市場規模雖不大，卻消費力高、地理位置鄰近，自然成為美國乳業爭取的重要目標，而供應管理客明顯限制了外國乳品擴大市場份額。
但批評加國供應管理違反自由市場，同樣也應審視美國高度依賴公共資源支撐農業的做法。兩國採用的只是不同政策工具，目的都是降低農業高度波動帶來的風險。
檢視兩國不同政策工具，也反映出民眾對「自由貿易」的理解是否過於簡化。
絕對自由又何需簽協議？
所謂「自由貿易」，從來都不是毫無規範的「絕對自由」。若真是絕對自由，就根本無須簽署自貿協議。
國際間簽貿易協議的目的，從消極看，是防止一些國家利用政府力量對別國傾倒產能、干擾市場架構，甚至構成國安風險等惡意行為；從積極看，是藉由建立公平框架，讓商品和服務在保障本國經濟利益的情況下，獲得最大交易空間。
改革須平衡多方利益
加拿大回應美方挑戰，重點應放在制度功能，而非意識形態。
供應管理是一個政策工具，並非不能改革。改善配額分配、提高透明度、檢討加工商角色，以至適度地進一步開放市場，均屬可討論方向。
真正值得思考的，不是供應管理是否屬於「保護主義」，而是加拿大如何在保障農民收入、維持消費者利益與履行國際貿易承諾之間，尋求更符合國家利益的平衡。
文：廖長仁
