當前，全球新冠肺炎疫情仍不容樂觀。累計確診病例超1萬例的國家有28個，其中，美國、西班牙、意大利、法國、德國和英國6個國家均超10萬例！
更令人心驚的是，在歐美國家，老年人聚集的養老院淪為「重災區」。
據美聯社報道，當地時間5月1日，美國紐約市一家養老院報告稱，該院有98人死於新冠病毒。然而，截至當日，美國官方統計該養老院的死亡人數只有13人。紐約眾議員要求對此進行調查。
實際上，在美國15000家養老院中，只有約1/3能夠隨時進行病毒檢測，兩個月內，因新冠病毒感染死亡人數累計超過11000人!
公開數據顯示，英國已有2000家養老院出現新冠疫情。這個數字較為保守，BBC統計顯示，在被調查的210個養老院護工管理機構中，仍有159個表示尚未接受病毒檢測。
本應享受安閑晚年的老人們，正面臨著死亡和孤獨的雙重威脅。
養老院，為何會成為歐美髮達國家的防疫「盲區」？
被西方人引以為傲的市場和政府，為何放棄了養老院？
這事兒，得從他們建立「福利國家」時說起。
來源：瞭望智庫
文 | 回家種菜 丁貴梓
歐美老年人的「黃金時代」
20世紀50年代末到70年代初，是歐美福利國家的「黃金時代」。
二戰結束後的10年，飽受戰爭之苦的西方國家正處於經濟復蘇階段。1960年，美國GDP約佔全球總量的40%，歐盟地區緊隨其後，佔比超過1/4。
這時，歐美主要國家均已步入老齡化社會。
歐美主要國家65歲以上人口佔總人口比例
註：數據來源於聯合國人口司
國際上通常把60歲以上的人口佔總人口比例達到10%或65歲以上人口佔比達到7%作為國家和地區進入老齡化的標準。
老齡人口比例的上升呼喚着更為普遍的社會福利，欣欣向榮的經濟態勢恰好為此提供動力，加之早就存在的法律依據——從1911年德國制定《養老保險法》開始，到1958年，幾乎所有西歐國家都已完成養老保險制度的立法工作，歐美國家在養老保障方面走在了世界前沿。
美國的養老保險制度始於1935年的《社會保障法》，自1940年起，美國聯邦政府開始支付退休金，當年支出3500萬美元；1950年，這項支出增至9.61億美元；1960年，暴增到112億美元。20年間，這項支出翻了300多倍！
總的來說，這一時期，歐美福利國家建設思路主要有兩個：
*普救性模式，主張不區分職業或社會貢獻，社會成員皆享有社會津貼。
*選擇性模式，認為社會福利的作用是「補救」而不是「預防」，社會津貼應發放給「真正的窮人」，而非全體社會成員。
在這兩種思路的相互影響之下，半個世紀以來，歐美產生了形式多樣的養老體系。
瑞典是普救性模式的典範，被譽為「福利國家的櫥窗」。其養老金用主要由國家負擔，金額標準由國家統一規定以保障公平，英國、丹麥、挪威等國與它相似。
美國、德國則發展出了投保資助型養老，養老金主要來源於人們繳納的社會保險金，交付金額由工資收入確定、比例浮動。為保障公平，政府設置了繳納社會保險金的上限。
充足的資金、相對完善的立法、巨大的市場需求，催生出歐美人多種養老方式。除傳統的公立機構外，還有社區養老和居家養老可供選擇，拉動了整條「養老」產業鏈，比如：
1960年底，美國著名的養老社區「太陽城」開售僅僅1年，2000套房子就宣告售罄；
70年代以來，美國養老服務產業快速發展，以養老社區為中心，養老產業從家政、運輸、餐飲延伸至醫療服務、娛樂設施、老年大學等諸多領域；
德國養老服務產業更是帶動了老年儲蓄投資理財產品、老年地產倒按揭等金融產業的發展。
西方養老市場一派繁榮景象。
然而，「黃金時代」並未如歐美人想當然的那樣一直持續下去。
經濟衰退，西方不堪重負
1973年，石油危機爆發，石油價格迅速提升兩倍多。次年，英美經濟均出現負增長，英國為-0.5%，美國為-1.75%。
1978年，第二次石油危機爆發，油價一年間上漲了21美元/桶。受此影響，物價猛漲，歐美國家陷入「滯脹」困境。此後，美國經濟再次陷入負增長，1980年通貨膨脹率逼近10%。
經濟衰退伴隨着嚴峻的失業問題。
1980年4月，美國新增失業人數高達62.9萬，失業率持續攀升，並於1982年突破10%。進入90年代，歐洲國家失業率常年保持兩位數，歐盟成員國失業人數超過1800萬。
失業率高居不下，西方人口老齡化程度卻在進一步加深。
得益於醫療衛生事業的發展，歐盟成員國人均壽命從66歲上升到76歲。以英國為例，65歲以上人口佔總人口的比例從1931年的7.4%增至1981年的15%。
加之出生率持續下降，參與生產和納稅的人越來越少，享受福利的人越來越多。
據統計，1960-1967年，美國領取養老金的65歲以上老人增加了20%；1965-1968年退休津貼提高了兩次，提升比例分別為7%和13%。由於老年人口增加，1967-1972財政年度總開支增加了7.43億美元，用於老年人口社會保障的開支超過了其他福利。
80年代，英國養老金支出占社會政策支出的33%；在德國，這個數字逼近40%。
養老福利與經濟發展情況脫鉤，相關開支增速超過了經濟增速，高福利漸漸變成了國家財政的「大包袱」。
1960-1985年，美國的養老金支出佔GDP比例從4.1%增加到11.2%，而1950-1987年間，美國GDP年均增長率僅為1.9%。
在英國，社會保障占公共總開支的30％，比國防開支多出1倍，而養老金開支占社會保障開支的45％。
這種矛盾很快反映在政府的財政赤字上。
1951-1986年，英國出現財政赤字的年份有32年，累計赤字高達1209億英鎊，成為「靠借債度日的安樂國家」。1970年以來，美國財政也連年赤字，1976年達到737億美元，創下當時美國歷史最高紀錄。
而且，養老金支出的上升必然擠佔到其他社會群體的福利待遇，又引發關於分配公平的爭議。
經濟優勢不再、老齡化拉力變壓力、國家財政被壓得喘不過氣、分配公平遭到質疑……過去支撐福利國家發展的種種優勢，成為懸在歐美政府上方的「達摩克利斯之劍」。
改革，勢在必行。
政府「甩鍋」，市場「接盤」
上世紀80年代，美國和英國率先走上了改革之路。
面對堆積如山的政府債務，時任美國總統里根和英國首相撒切爾的目標十分明確：削減社會福利，把養老引向市場。
第一，延長退休年齡，減少國家養老金支出。
1983年，美國政府修改了《社會保障法》，明確將退休年齡從65歲推延到67歲。為了激勵更多人延遲退休，政府還推出了諸如額外享受20%養老金等優惠政策。
同年，里根政府提高了養老金的繳稅率和繳稅上限，並將支付方式由過去的現收現付改為預留積累，僅一年，就實現了300億美元的社會保障金結餘，國家財政狀況明顯好轉。
1982年，英國政府決定參照物價水平確定養老金數額，以保證每年減少2%的財政支出；1986年，再次下調養老金水平，只為老年人提供最基本的生活費用。
第二，國家退出福利領域，鼓勵企業和個人承擔更多的養老責任。
英美積極推動私人養老金髮展，將市場競爭機制引入養老福利領域。政府提供政策優惠，鼓勵個人自由地選擇養老金投資管理公司，由金融機構或保險公司承擔一部分養老金。
據統計，在20世紀40年代初，美國的私人養老金僅有7000多種，到80年代中期，有80多萬種，增長了115倍！
另外，兩國從80年代開始推行職業養老金。企業為退休職工提供養老金，企業和職工一起承擔養老責任，政府則為企業提供稅收優惠。
這一套組合牌很快見效。經過改革，英美養老金體系轉由國家養老金、職業養老金和私人養老金「三大支柱」共同支撐，緩解了政府的養老壓力。
國家財政負擔減輕了，然而，政府「甩鍋」的副作用也逐漸顯現出來——破壞社會公平。
政府一味縮減國家養老金支出、把責任推向市場，結果深化了社會貧富差距。
改革後，英國退休人員之間的收入差距被拉大，20%最窮的老年人實際收入僅上升20%，而20%最富的老年人實際收入卻上升了60%。
4月19日，英國利物浦，空蕩蕩的的商業區
不僅如此，把養老金推向市場後，政府缺乏有效監管，相關立法滯後，出現了為謀取私利而侵佔養老金的現象。
1991年，英國鏡報集團董事長麥克維爾私自挪用10億英鎊養老金，8.5萬名職工因此喪失了職業養老金，總損失達4.53億英鎊。
在總結和反思以往經驗教訓的基礎上，歐美國家又探索出了改革的「第三條道路」——既要保障社會公平，又要緩解政府壓力。
為保障社會公平，英國布萊爾政府於90年代推出「國家第二養老金」計劃，以滿足窮人的養老需求，近50萬老年人因此擺脫了絕對低收入貧困。
【註：國家第二養老金，以中低收入者為目標群體，保障他們退休後的基本生活所需。屬於英國養老金體系第一支柱「國家養老金」的範疇，由政府財政承擔。】
2005年，英國政府建立了養老金保護基金，並設立養老金監管局，加強對養老金的市場監管。
至於如何緩解政府壓力？還是老套路。
一方面，通過延長退休年齡、提高繳費率、改變繳費基數等措施，削減國家養老金支出。
美國總統克林頓在任期內繼續提高提前退休年齡，並將享受全額養老金的年齡延後至70歲。2006年，布萊爾更是將英國公務員的退休年齡由60歲提高到65歲。
另一方面，利用稅收抵免等政策優惠，繼續鼓勵職業養老金和私人養老金髮展，引導企業和個人承擔更多養老責任。
經過多年改革，歐美國家的養老金進一步走向市場化。在英國、美國和加拿大，職業養老金的覆蓋率達到了工作人口的50%，參加私人養老金的人數也超過了半數。
政府失效，市場失靈
與養老金市場化同時進行的，還有歐美國家的養老服務市場化。
以英國為例，80年代，為緩解政府養老壓力，英國開始將長期住院護理的老年人轉移到社區照顧。1990年，英國頒佈《社區照料法》，鼓勵政府將養老服務外包給私人養老機構。
此後，由政府承辦的養老機構數量逐漸下降，越來越多的私人養老院承接起養老服務。到2008年，英國74%的養老院都歸私人所有。
不過，過分依賴市場來解決養老問題，也帶來了一系列弊端：
首先，壟斷帶來的不合理競爭加劇了養老服務的不穩定性。
在市場化改革初期，參與養老服務的社會組織數量少、力量弱、市場競爭性低。一些大型私人企業藉機大肆兼并、收購，很快佔據了養老服務市場的主體地位，形成行業壟斷。
比如，在瑞典，近半數的私人養老院歸兩家最大的融資公司Attendo和Carema所有。
不合理的競爭加劇了養老服務市場的不穩定性。在英國，擁有750家養老院的南十字星養老集團因經營不善倒閉，導致30000名老人失去養老保障。
其次，資本主宰下的養老服務市場供需不對等。
因收費高、效益大，私人企業更樂於投資高端的養老院。但是，多數老年人需要的是簡單且實惠的基本養老服務。結果，多數人的養老需求無法滿足，養老服務產業卻陷入虛假繁榮。
一位生活在美國德州的退休老人曾在個人社交平台表示：美國養老院平均每天的費用是188美元，而連鎖酒店每天的費用還不到60美元。他寧願選擇入住酒店，既省錢又能享受更優質的服務。
另外，經濟條件不佳、生活水平較低的老年人獲取信息的渠道有限，難以準確全面地了解養老服務市場信息。在英國，僅有50%的老年人能夠相對容易地獲得相關信息和建議。
在這種情況下，老年人能夠得到的養老服務與自身經濟條件成正比——富人獲得優質服務，窮人只能忍受各種不便。
最後，由於養老服務的人工成本較高，為了獲得更多利潤，私人養老院通常選擇壓縮員工工資和工作條件。
如此一來，服務質量深受影響。與政府或慈善機構承辦的養老院相比，歐美私人養老院的專業護理人員數量較少、服務質量不佳。英國護理質量委員會的調查數據顯示，13.4%的受訪者認為私人養老院提供的護理服務很差或服務內容不足，高出政府或慈善機構承辦養老院的比例。
養老問題尚未完全擺脫「政府失效」，這邊就陷入了「市場失靈」。
更嚴峻的挑戰還在後邊。
2008年，美國次貸危機引發金融危機；隨後，引爆歐洲主權債務危機，再次激化歐美各國福利支出與財政赤字之間矛盾。
經濟停滯、失業率上升、老齡化加劇……面對這些熟悉的考題，歐美各國啟動新一輪改革，給出的解答並不陌生，如提高法定退休年齡、改革待遇計發方式、調整養老金待遇指數等。
問題始終橫亘在政府和老百姓之間，換湯不換藥的小修小補也許能夠緩和矛盾，但是，深埋在養老服務市場之下的「定時炸彈」始終未能清除。
安享晚年的美夢，被疫情打碎
新冠疫情，再次點燃了這枚「炸彈」的導火索。
今年4月以來，歐美養老院相繼出現新冠肺炎確診病例，疫情十分嚴重。
目前，美國至少有4100家養老院報告確診病例，死亡人數過萬。弗吉尼亞州的一家養老院，死於新冠肺炎的病例就多達45人，還有100多人確診。
英國最大的兩家養老院HC-ONE和MHA統計顯示，僅僅兩周院內就有521名老人死於新冠肺炎。這只是全英4%的養老院疫情數據。
其他國家形勢也不樂觀。
加拿大首席公共衛生官譚詠詩表示，該國近一半的新冠死亡病例與養老院等護理機構有關；
法國超過1/3的死亡病例出現在養老院等社會醫療機構中；
比利時養老院死亡病例佔到全國死亡病例的半數以上……
在富裕的發達國家，這些本該安享晚年的老人在危機中隨時面臨著死亡的威脅。
悲劇是怎樣造成的？
前文提到的「政府失效、市場失靈」仍是答案，具體來說：
一方面，由資本主宰的養老機構相互獨立、缺乏統一管理，在疫情期間各自為政，統計滯後、管控缺失。
目前，英國共有43萬老人居住在11000家養老院里。這些養老院獨立於英國國家醫療服務系統（NHS）之外，難以在短時間內收集、統計死亡病例。
另一方面，本就不足的人手和裝備在疫情之中不堪重負。
當HNS系統完成47000次病毒檢測時，英國僅有500多位養老機構護理人員接受了病毒檢測。由於防護用品和病毒檢測不足，養老院難以避免已被感染但未出現癥狀的群體與院內接觸，甚至出現過無癥狀感染者在多家養老院工作的情況。
失控的疫情愈演愈烈，很多護理人員擔心感染病毒，拒絕繼續上班。此外，被感染或出現疑似癥狀的護理人員因治療、居家隔離，也不能繼續工作。體弱多病的老年人本就是易感染人群，為避免感染，全科醫生也不再親自到養老院為老人看病，因此，耽誤了病情和最佳防疫時機。
英國56名護理工作者因感染新冠病毒去世
市場拋棄了養老院，歐美政府也將它遺忘、甚至放棄了。
在疫情初期，養老院是歐美多國的防疫「盲區」，很多養老院死亡人數根本沒有被納入疫情統計當中；
英國多地養老院向老人發放「放棄急救同意書」，要求他們承諾一旦感染就直接放棄治療；
意大利的一家養老院內，90%的老人被感染，整間養老院被直接遺棄，無人過問；
在美國，甚至有議員公然發表「放棄老人」言論，宣稱「為了保經濟，老人應做出犧牲，放棄治療」……
原有秩序被打亂、市場化帶來的弊端引爆「定時炸彈」，面對亂局，4月中旬起，歐美各國陸續推出補救措施，加強養老院疫情防控。
英國政府宣布，將向所有養老院的老人和護理人員提供病毒檢測，個人防護用品正在「運往全國26000多個護理機構中，包括養老院，家庭護理中心以及收容所」；
美國加州國民警衛隊的醫療小組進駐洛杉磯縣的五個養老院，展開醫療支援；
比利時政府將21萬套檢測試劑盒分發到全國1500個養老院；
西班牙軍隊已經對4125家養老院完成消毒；
法國、奧地利政府均開始對全國所有護理院和養老院人員提供病毒檢測……
